作者：張思悅

在地方經(jīng)濟發(fā)展進程中，城投平臺作為地方政府融資的重要載體，對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給發(fā)揮著關(guān)鍵作用。地方政府專項債的發(fā)行，為城投平臺項目建設(shè)提供了重要資金來源。然而，隨著專項債規(guī)模的不斷擴大，資金挪用、項目收益造假等問題逐漸暴露，威脅著財政金融穩(wěn)定。2025年9月18日，財政部發(fā)布《地方政府專項債券項目穿透式監(jiān)測辦法》，旨在加強對專項債資金的全鏈條監(jiān)管。

穿透式監(jiān)管在金融監(jiān)管領(lǐng)域并非全新概念，但其在地方政府專項債券領(lǐng)域的應(yīng)用卻具有里程碑意義。2025年9月18日財政部發(fā)布的《地方政府專項債券項目穿透式監(jiān)測辦法》，標志著政府對專項債券的管理進入了全鏈條、精細化監(jiān)管的新階段。這種監(jiān)管方式本質(zhì)上是一種能夠突破外觀形式去深入挖掘金融關(guān)系本質(zhì)的監(jiān)管手段，通過"主體穿透"和"產(chǎn)品屬性穿透"將資金來源、中間環(huán)節(jié)和最終資金投向串聯(lián)起來，進而采取有針對性的監(jiān)管舉措。

穿透式監(jiān)管的核心特征體現(xiàn)在三個維度，一是實現(xiàn)跨部門資金流的有效監(jiān)管，打破傳統(tǒng)監(jiān)管中的信息孤島；二是實現(xiàn)項目端全生命周期監(jiān)管，從項目籌備、建設(shè)到運營的全過程監(jiān)控；三是明確穿透式監(jiān)管為績效管理服務(wù)的基本原則，確保資金使用效益最大化。這種監(jiān)管模式的實質(zhì)在于通過提高監(jiān)管的有效性實現(xiàn)金融創(chuàng)新和金融安全之間的有效平衡，在保證金融體系穩(wěn)定的同時又能實現(xiàn)良好健康的可持續(xù)發(fā)展。值得注意的是，穿透式監(jiān)管在中國的演進經(jīng)歷了逐步深化的過程。國務(wù)院辦公廳最早在2016年《互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險專項整治工作實施方案》中正式提出穿透式監(jiān)管概念。2021年財政部印發(fā)了《地方政府專項債券項目穿透式監(jiān)測工作方案》，初步建立了專項債券穿透式監(jiān)管框架。而2025年的新規(guī)則是對這一監(jiān)管框架的進一步完善和強化，反映了監(jiān)管部門對地方政府債務(wù)風(fēng)險防控的持續(xù)加碼。

穿透式監(jiān)管的核心理念是"實質(zhì)重于形式"，這與會計領(lǐng)域的實質(zhì)重于形式原則一脈相承。其關(guān)鍵在于通過一系列嵌套資產(chǎn)交易和產(chǎn)品的形式外殼，根據(jù)金融產(chǎn)品本質(zhì)實施相應(yīng)的監(jiān)管手段，從而提高監(jiān)管效能。在實際操作中，穿透式監(jiān)管的落實以全面提升市場透明度為重要方針，確保地方政府專項債券的使用和管理都處在明確的規(guī)章制度和條例下，使每一筆資金使用都合理有效。

城投平臺作為地方政府投融資的核心載體，在穿透式監(jiān)管新規(guī)下面臨著多重風(fēng)險挑戰(zhàn)。當前銀行城投平臺貸款余額已超42萬億元，其中約25%的項目存在"收益覆蓋倍數(shù)不足1.2倍"的問題，這意味著四分之一的項目可能無法產(chǎn)生足夠現(xiàn)金流來覆蓋還本付息需求，銀行信貸資產(chǎn)面臨嚴重風(fēng)險。首先，收益覆蓋不足問題深層次反映了城投項目現(xiàn)金流生成能力的普遍缺陷。許多項目在申報階段過度包裝收益預(yù)測，實際運營中卻無法達到預(yù)期效益。特別是那些依賴財政補貼、土地出讓收入等不確定性來源的項目，在經(jīng)濟下行期和土地市場降溫時尤為脆弱。部分項目甚至存在"收益造假"現(xiàn)象，通過虛構(gòu)收入來源或夸大收益規(guī)模獲取融資，最終導(dǎo)致還貸資金鏈斷裂。其次，資金挪用是城投平臺信貸的另一大風(fēng)險點。一些專項債券項目存在進展緩慢、配置效率低下、使用效率不高等問題。這既浪費了專項債券資源，也削弱了其逆周期調(diào)節(jié)作用，更增加了融資成本負擔(dān)。一些地方重投入輕管理、重支出輕績效，項目推進較慢，甚至出現(xiàn)虛構(gòu)假項目，濫用、套用債券資金等違法行為。另外，部分區(qū)域隱性債務(wù)風(fēng)險正在向信貸領(lǐng)域傳導(dǎo)，形成了風(fēng)險跨市場傳染的惡性循環(huán)。一些地方政府通過城投平臺以融資性貿(mào)易等形式變相舉債，名為貿(mào)易實為借貸，規(guī)避債務(wù)監(jiān)管要求。這類操作通常表現(xiàn)為虛構(gòu)貿(mào)易背景，或人為增加交易環(huán)節(jié)；上游供應(yīng)商和下游客戶均為同一實際控制人控制；貿(mào)易標的由對方實質(zhì)控制；直接提供資金或通過結(jié)算票據(jù)、辦理保理、增信支持等方式變相提供資金。

穿透式監(jiān)管作為一種金融監(jiān)管手段，其核心在于突破表面形式，深入探究金融交易的本質(zhì)和資金的實際流向。2025年財政部發(fā)布的《地方政府專項債券項目穿透式監(jiān)測辦法》，標志著對專項債資金的管理進入了全鏈條、精細化監(jiān)管的新階段。這種監(jiān)管方式要求商業(yè)銀行建立與穿透式監(jiān)管相匹配的全口徑債務(wù)監(jiān)測體系，實現(xiàn)對專項債券資金使用全流程的跟蹤與控制。首先，銀行必須逐筆跟蹤專項債資金流向，確保資金用途與申報項目一致。需要建立專戶管理機制，實行專款專用，嚴防擠占、截留和挪用。針對每筆支付，銀行需審核交易合同、發(fā)票、工程進度證明等材料的真實性和一致性，確保資金真正用于項目建設(shè)。實踐中，銀行需配備專職貸后管理人員，負責(zé)專項債券資金使用的日常監(jiān)控，逐筆核對資金支付憑證與交易背景的真實性。對于借款人自主支付的資金，銀行需要建立資金流向臺賬，跟蹤每筆資金從撥付到最終使用的完整路徑。銀行需重點核查交易背景真實性，分析交易的合理性、與借款人日常經(jīng)營的匹配度，防止資金通過復(fù)雜流轉(zhuǎn)挪作他用。特別是對于代子公司支付、關(guān)聯(lián)方支付等特殊場景，需要提供合理性判斷的依據(jù)和方法。

其次，銀行需要按季度收集并審核項目建設(shè)情況、資金使用情況和收益實現(xiàn)情況。這些信息需要通過財政部地方政府專項債券穿透式監(jiān)測系統(tǒng)報送，實現(xiàn)穿透式監(jiān)管。銀行需建立信息驗證機制，通過現(xiàn)場檢查、第三方數(shù)據(jù)比對等方式核實城投平臺提供信息的真實性和準確性。在項目關(guān)鍵節(jié)點，銀行應(yīng)要求提交專項進度報告，詳細說明該節(jié)點的任務(wù)完成情況、對項目整體進度的影響以及后續(xù)應(yīng)對措施。項目重大變動事項如總投資變更、主要建設(shè)內(nèi)容調(diào)整、施工主體變更等，需在事項發(fā)生后立即報告。另外，銀行需要建立常態(tài)化風(fēng)險監(jiān)控機制，實現(xiàn)對專項債券項目全周期、常態(tài)化風(fēng)險監(jiān)控。預(yù)警指標應(yīng)包括資金用途偏離度、項目進度偏差、收益實現(xiàn)率、償債準備充足率等多維度指標。當風(fēng)險指標出現(xiàn)異常時，銀行需要及時啟動風(fēng)險應(yīng)對預(yù)案。監(jiān)管系統(tǒng)應(yīng)建立分級預(yù)警機制，一般分為一般預(yù)警、關(guān)注類、風(fēng)險類等不同級別，并明確不同級別預(yù)警的處置方式和時限要求。

再來看一個風(fēng)險案例。某省城投公司以"市政管網(wǎng)改造"名義申請專項債，該項目最初以城市基礎(chǔ)設(shè)施升級為名申報，總投資規(guī)模為15億元，其中專項債券資金10億元，銀行貸款5億元。項目可行性研究報告顯示，項目建成后可通過管網(wǎng)租賃費、接入費等方式產(chǎn)生穩(wěn)定收益，預(yù)計項目收益對融資本息的覆蓋倍數(shù)可達1.5倍，符合專項債券發(fā)行要求。從融資結(jié)構(gòu)看，該項目采用典型的專項債和銀行信貸組合融資模式。專項債券期限為15年，銀行貸款期限為8年，存在明顯的期限錯配問題。項目前期需要大量資金投入，而現(xiàn)金流生成則需要較長時間，這種期限結(jié)構(gòu)的不匹配為后續(xù)資金挪用埋下了伏筆。審計核查中發(fā)現(xiàn)，該項目實際需要的資金量遠低于融資規(guī)模，存在明顯的資金超額融資現(xiàn)象。項目進度與資金支出嚴重不匹配。專項債券資金已支付70%，但實物工作量僅完成30%。進一步調(diào)查顯示，項目收益預(yù)測被明顯夸大，實際現(xiàn)金流僅能達到預(yù)測值的60%左右，根本無法覆蓋還本付息需求。

商業(yè)銀行在發(fā)放城投平臺貸款前，應(yīng)加強對項目的調(diào)查與評估。一方面，深入了解項目的合規(guī)性和可行性，審查項目是否符合國家產(chǎn)業(yè)政策和地方發(fā)展規(guī)劃，是否取得相關(guān)審批手續(xù)；另一方面，對項目收益進行科學(xué)評估，采用合理的評估方法和參數(shù)，充分考慮市場風(fēng)險、經(jīng)營風(fēng)險等因素，確保項目收益預(yù)測的真實性和可靠性。同時，加強對城投平臺財務(wù)狀況和信用狀況的審查，評估其償債能力和信用風(fēng)險。

其次，銀行應(yīng)利用金融科技手段，建立資金流向監(jiān)測系統(tǒng)，實時監(jiān)控專項債資金和信貸資金的使用情況。對每一筆資金支出進行嚴格審核，確保資金流向與項目建設(shè)內(nèi)容一致，對異常資金流動及時預(yù)警并采取措施。還要要求城投平臺按季度報送項目進度報告，并定期進行現(xiàn)場檢查，核實項目建設(shè)進度與報告內(nèi)容是否相符。通過對比項目實際進度與計劃進度，及時發(fā)現(xiàn)項目建設(shè)中存在的問題，督促城投平臺采取措施解決，確保項目按時完工并產(chǎn)生預(yù)期收益。建立項目收益監(jiān)測模型，定期對項目收益情況進行分析和評估。對比項目實際收益與預(yù)測收益，查找差異原因，對收益不達預(yù)期的項目及時采取風(fēng)險緩釋措施。同時，加強對項目成本的監(jiān)控，防止城投平臺通過虛增成本等方式轉(zhuǎn)移資金。再者，銀行應(yīng)加強與財政部門、審計部門、監(jiān)管機構(gòu)等的信息共享與合作。通過建立信息共享平臺，及時獲取專項債資金審批、使用、監(jiān)管等方面的信息，提高信息獲取的及時性和準確性。同時，與其他金融機構(gòu)加強溝通與協(xié)作，共享城投平臺風(fēng)險信息，共同防范信貸風(fēng)險。此外，銀行還應(yīng)積極參與地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險化解工作，為地方經(jīng)濟健康發(fā)展提供支持。另外，銀行可以探索運用金融科技手段，創(chuàng)新風(fēng)險管理工具。例如，利用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)，對城投平臺的財務(wù)數(shù)據(jù)、信用數(shù)據(jù)、項目數(shù)據(jù)等進行分析和挖掘，構(gòu)建風(fēng)險預(yù)警模型，提前識別潛在風(fēng)險。同時，引入?yún)^(qū)塊鏈技術(shù)，實現(xiàn)專項債資金使用和項目建設(shè)信息的不可篡改和可追溯，提高信息透明度，降低信息不對稱風(fēng)險。

總的來說，在地方政府專項債穿透式監(jiān)管背景下，城投平臺信貸業(yè)務(wù)面臨著新的機遇和挑戰(zhàn)。雖然監(jiān)管政策的加強有助于規(guī)范專項債資金使用和項目管理，但銀行仍需高度重視項目空轉(zhuǎn)風(fēng)險，通過強化貸前調(diào)查與評估、完善貸后管理機制、加強信息共享與合作以及創(chuàng)新風(fēng)險管理工具等措施，有效規(guī)避風(fēng)險，保障信貸資產(chǎn)安全。同時，銀行應(yīng)積極適應(yīng)監(jiān)管要求，與地方政府、城投平臺共同探索可持續(xù)的融資模式，為地方經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供有力的金融支持。

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原標題： 地方政府專項債“穿透式監(jiān)管”下，城投平臺信貸如何規(guī)避“項目空轉(zhuǎn)”風(fēng)險？